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洪振快:三峡基金遭多重质疑

作者:洪振快 来源:财经网 本网发布日期:2014/4/9 23:47:00

  三峡工程从论证到建设,一直质疑不断。其中关于三峡基金的质疑颇多,最近媒体报道中央巡视组巡视发现三峡工程存有招投标暗箱操作、工程建设项目分包等可能存在腐败的行为,尤其是三峡集团公司爆出董事长曹广晶、总经理陈飞双双被免职的惊人消息后,再一次引发了人们对三峡基金使用的质疑。

  三峡基金,即三峡工程建设基金,是国务院为筹集三峡工程建设所需资金而设的专项基金。其来源,除了部分是葛洲坝电厂发电利润,主要是通过对居民用电加价来筹集的。

  将葛洲坝电厂上缴利润转作三峡基金,从1984年即已开始。到1993年,国家计委、财政部、电力部、国家物价局联合发出通知,以提高葛洲坝电厂上网电价筹集三峡资金,从1993年l月l日起,对葛洲坝电厂上网电价在现行电价基础上每年提价一分,分4年到位,每千瓦时共提价4分。1993年的提价按1992年收受电量164.6亿千瓦时执行,提价额1.646亿元,其中华中电网1.535亿元(湖北电网1.184亿元、河南电网1010万元、湖南电网2070万元、江西电网430万元),华东电网1110万元。1997年起,葛洲坝电厂上网电价又多次提高,但到底收了多少钱,无从而知,只有一个测算,估计1993-2009年约100亿元。

  居民用电加价,有过多次。首先是从1992年起每度电征收3厘钱(除国家扶贫的贫困地区的农业排灌、县及县以下集资建设自行管理的孤立电网以外的各类用电量,西藏自治区例外不收),1994年改为每度电4厘钱,自1996年2月1日起,在三峡工程直接受益地区和经济发达地区的十六个省、直辖市(湖北、湖南、河南、江西、广东、福建、浙江、江苏、上海、安徽、山东、北京、天津、河北、山西、四川)每度电提高到7厘钱征收。1997年3月25日起又执行新的标准,八省、市再加收6-8厘(江苏、浙江、湖北、上海市由每度电7厘提高到1.5分,安徽、湖南、河南、江西由7厘提高到1.3分),四川省和重庆市每度电新加征3厘。2003年1月1日起开始执行新的标准,湖北免征,湖南、江西、河南分别调整为每度电0.98分、1.12分、1.24分钱,华东区不变。

  三峡基金的征收管理办法,从财政部工交司工作人员陈宗法(公开资料显示曾为工交司副处长)1995年发表的文章透露出来的信息看,应该是由该司起草、代拟的。征收数额,是根据国家确定的电量计划,于每年年初由电力部门与财政部门、计划部门商定下达各省、市、自治区征收三峡基金的年度计划(或年度调整计划)。1992年、1993年、1994年下达的三峡基金征收计划分别为7.2亿元、15.7亿元、19.3亿元。在征缴管理上,明确规定三峡基金由各地电力企业负责代征,由财政部驻各省、市、自治区财政厅(局)中央企业财政驻厂员处(简称“中企处”)及其下属机构负责监缴。“中企处”后来似乎改称为“专员办”(财政部驻各地财政监察专员办事处)。

  三峡基金刚开始征缴时似乎并不顺利,有些省份曾要求免交甚至拒交。为此,出台了严厉的通知,要求“不得以任何理由减免或缓征”,“对1992年和1993年1至5月份应交而未交的‘三峡基金’,必须在今年(指1993年)6月底以前彻底交清,不得拖欠。否则,要追究有关部门主要领导人的责任。”在严厉督责下,征缴变得顺利,到1993年底,累计入库18.48亿元,完成应征数的71%,其中完成征收任务80%以上的有14个省、区。1994年,征收工作进展得更加理想,到9月底入库16亿元,完成当年计划的84%。按累计数计算,1992年到1994年9月,应上交三峡基金37.4亿元,实际入库35.2亿元,完成任务的94%。“与此同时,财政部门累计拨付三峡基金35亿元。这不仅保证了三峡工程前期准备工作的资金需求,而且进入1994年9月份还出现了能预付工程款、资金有结余的现象,开创了基建史上特大型工程资金供应的奇迹。因此,无论是国务院领导、国家有关部门,还是三峡公司、三峡移民开发局都非常满意。”(陈宗法:《关于财政参与基金管理的若干思考:从三峡工程建设基金看财政管理》,《财政研究》1995年第4期)然而,问题也不是没有,在有些省份,因为有些企业经营出现困难而欠缴电费,连带也就欠缴三峡基金,出现了电力部门垫付基金款的情况。

  三峡基金受到的最大质疑是信息不公开。多次提价和加价,到底总共收了多少钱,却没有公开信息。2008年5月,《中华人民共和国政府信息公开条例》付诸实施,公民的知情权有了法律依据。2009年10月至2010年4月,创建“三峡观察”网(www.sanxia2008.org)的任星辉分别向财政部、国务院三峡工程建设委员会、中国长江三峡集团公司、国资委、国家电网申请公开三峡工程建设资金的详细收支数据,但一无所获,向财政部申请行政复议不予受理,向北京中院提起行政诉讼也不予受理,向北京高院提起上诉亦被驳回。

  关于各省历年所收三峡基金的数额及全国总额,官方没有公开过,目前只能从有关知情者在文章中透露的信息了解到一鳞半爪。财政部上海专员办工作人员发表的文章中透露,2004年上海实际监缴入库的三峡基金为7.10亿元。全国总数,1992-1994年的情况如上文。三峡总公司财务部主任杨亚2000年发表的文章中透露,根据三峡工程总体筹资方案,三峡工程动态资金需求测算为2039亿元人民币,三峡基金预计1993-2009年可征收900亿到1000亿元。审计署于2006年对三峡工程进行了审计,审计结果显示,截至2005年底,征收的三峡基金为621.38亿元。

  三峡总公司主办的《中国三峡建设年鉴》透露,截止2008年底,三峡总公司累计筹集工程建设资金2042.30亿元,其中三峡基金1070.96亿元;自开工到2009年底,三峡专项基金累计完成1115.661252亿元,其中2008、2009年实际分别完成117.0258亿元和117.123亿元。而财政部提供的数据,2008年决算是三峡基金收入202.59亿元、支出204.56亿元,2009年决算三峡基金收入195.98亿元、支出184.50亿元。2012年4月,三峡集团公司总经理陈飞透露三峡基金总数是1378亿元。

  三峡基金受到的另一个质疑是2009年三峡工程完工后三峡基金本该停止征收,但实际上却换个名称继续征收。2009年12月31日,财政部印发《国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法》,承认重大水利基金是利用三峡基金停征后的电价空间设立,规定:“三峡工程建设基金向重大水利基金平稳过渡,保持三峡工程建设基金现行征收政策基本不变”,本办法自2010年1月1日起执行,三峡基金同时停止征收。但是,在财政部公布的“2010年中央政府性基金收入预算表”中仍有三峡基金,预算收入10.00亿元、支出44.90亿元,而决算情况是收入59.15亿元、支出94.33亿元。这意味着,实际上2010年三峡基金仍在征收。同时增加的重大水利基金,2010、2011年决算收入分别为210.49亿元、275.73亿元,相较于三峡基金2009年决算收入195.98亿元均有增加。

  三峡基金受到质疑的还有其他多个方面,比如三峡工程建设主要是由民众出钱,但建成后民众却未见受益,电费负担并没有相应降低;三峡基金的使用是否存在腐败现象;等等。也许,随着三峡集团公司董事长、总经理双双被免职,是否存在腐败、腐败有多严重等问题,最终会有一个答案。但愿答案不会来得太晚。


  资料来源:《中国三峡建设年鉴. 2010》,中国三峡建设年鉴社编,2010年印,第221页。 

  洪振快为历史学者


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