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任星辉:三峡建设资金的信息公开尝试

作者:任星辉 来源:《传知行学术通讯》 本网发布日期:2010/12/8 3:27:00

       1992年3月16日,时任国务院总理李鹏向七届全国人大会五次会议提交了《国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案》。4月3日,会议投票表决,1767票赞成,177票反对,664票弃权,另有25票未按表决器。自上个世纪50年代以来一直反对三峡工程的李锐后来说,“三分之一的人反对、不投票,人代会上通过的决议,没有这样的历史。”但赞成票占全部票数的67%,《关于兴建长江三峡工程的决议》通过——“批准将兴建长江三峡工程列入国民经济和社会发展十年规划,由国务院根据国民经济发展的实际情况和国家财力、物力的可能,选择适当时机组织实施。”至此,这项在上世纪三十年代即开始勘测、规划,四九年后又数度论证、亦引起数次争论的工程,就算是铁板钉钉了——此后,李锐等人曾几次“上书”建议暂缓上马或停工,均不了了之。
  
  为解决三峡工程建设中的资金困难问题,国务院设立了专项用于三峡工程的中央政府性基金三峡工程建设基金。这个基金的资金来源之一是从全国电力消费中每度用电中征收的电力附加。关于电力附加的征收范围,根据《财政部、国家计委、能源部、国家物价局关于筹集三峡工程建设基金的紧急通知》([92]财工字第576号),为西藏自治区以外、全国除国家扶贫的贫困地区的农业排灌以外的各类用电量,县及县以下集资建设自行管理的孤立电网当时也不征收。电力附加的征收额度,1992年国务院第205次总理办公会议决定为每度电征收3厘钱;原电力部、原国家计委、财政部以电经(1994)44号文件规定,自1994年起,三峡工程建设基金按照每度电4厘钱的标准征收;原国家计委、财政部、原电力部在《关于进一步筹措三峡工程建设基金的通知》里规定,自1996年2月1日起,在三峡工程直接受益地区和经济发达地区的湖北省等十六个省、直辖市每度电提高到7厘钱征收……也就是说只要是在征收范围之内而又未予免征,那么我们缴纳的电费中,除电价外,还包含有每度电3厘钱、4厘钱、7厘钱等数额不等的电力附加,用于建设三峡工程。据粗略估算,三峡工程建设基金的投入要占到工程最终投资的一半以上,由此足见三峡工程建设基金对该工程贡献之巨。
  
  由此,三峡工程的兴建不仅基于防洪、发电、航运的民生考虑,而且由全国人大批准,列入国民经济和社会发展规划,亦主要由国家财政投资建设。工程的这些公共性决定了其不应闭门造车:不仅论证、批准环节当然需要充分的民主参与,其建设、运作情况更需要外界知情。不管当初曾有过什么样的论争、质疑,在工程一步步接近时间表上的目标的今天,“向人民交底”应该是其应尽的最低限度的义务了。
  
  外界一直知之甚少、也最让人感兴趣的,当然是这样一个公共工程的资金运作问题:工程如何筹款、怎么花钱、花了多少钱。在官方一直以来都无甚作为的情况下,由国务院制定,2008年5月付诸实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》,就成了个体公民了解详实的资金收支数据最可行,也更直接的渠道。
  
  2009年10月和2010年4月,我分别向国家财政部、国务院三峡工程建设委员会(以下简称“三建委”)、中国长江三峡集团公司(原中国长江三峡工程开发总公司,以下简称“三峡公司”)和国务院国有资产监督管理委员会、国家电网申请公开三峡工程建设资金的详细收支数据。以下是这两次政府信息公开申请的简要情况。
  
  申请及答复
  
   国家财政部
  
  根据“三峡工程建设基金收支使用管理的补充规定”、国务院“关于加强预算外资金管理的决定”(国发[1996]29号)和财政部“政府性基金预算管理办法”(财预字[1996]435号),三峡工程建设基金是列入预算管理的中央政府性基金,由财政部承担收支管理职责。另外,财政部作为国家财政机关,对三峡工程建设也有过其它拨款,比如1993年时“直接拨付用于移民经费和三建委办公室开办费共3000万元”。
  
  2009年10月12日下午,我到财政部现场提交了公开三峡工程建设基金收支具体情况和财政部对工程其他拨款具体情况的政府信息的申请。
  
  10月29日上午财政部来电话,让我提交科研的详细信息(因为申请时在“所需信息的用途”一栏填的是“科研”),诸如开题报告之类。由于从《政府信息公开条例》到财政部和政府信息公开有关的规定都没有要求申请人提交该项信息,我拒绝提供。财政部工作人员当时称最好能够提供,但不是必须提供,并告知对其申请将延期答复,并传真了《延期答复告知书》(2009(年)第5号-延答告)。
  
  10月30日下午我主动和财政部政务公开领导小组办公室联系,询问工作人员能否出具书面通知,然后我向财政部提交所申请信息用途的进一步说明,财政部工作人员称要请示领导。后来我再打电话过去询问时,工作人员答复说不能提供,他们“从来没有这个程序”。
  
  11月16日上午,财政部传真了《政府信息公开告知书》[2009(年)第39号],除告知2008年三峡工程建设基金收支数据已公开,可以登录财政部网站浏览外,对我申请的其它信息,拒绝公开:“根据您提交的申请材料,您所需申请获取的其他信息与您本人生产、生活、科研等特殊需要并无直接关联。根据《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》第十四条规定,对于您申请获取的其他信息本机关不予提供。”
  
   三建委、三峡公司
  
  三建委是1993年国务院专门成立的“领导三峡工程建设和移民工作的高层次决策机构”。是三峡工程的项目业主,工程建设的负责机构。三建委的电话是通过114查询台获得的,但是值班室的号码,后来值班室提供了宣传处电话,综合司告知我政府信息公开事应和综合司联系,并提供了综合司的传真。拨打三峡公司的总机,只能联系到话务台,话务员不清楚哪个部门负责政府信息公开事务,也不向我提供宣传部门的电话,说按公司规定办公电话只能用工作人员的实名查询获得,因此无法提供,但在我要求下给了宣传部门的传真。
  
  10月13日上午,我将两份申请书分别传真给了三建委和三峡公司,就三峡工程的总投资、资金来源和收支情况等申请信息公开。当天下午三峡公司和我联系,称财务很忙,没时间统计这些数据,有的信息时间太久,已经进了档案馆,有的设了保密,没法统计,建议我到三峡公司网站查找,称之前从没遇到过这种情况,材料将交给公司法务部门处理。
  
  10月30日我从三建委取回答复。《国务院三峡工程建设委员会办公室综合司关于申请公开政府信息复函》提供了三峡工程投资完成情况的数据:“截止2009年9月底,三峡枢纽工程建设累计完成动态投资799.52亿元,输变电工程建设累计完成动态投资352.63亿元,三峡移民工程累计完成动态投资711.29亿元,按1993年5月价格水平,三峡工程建设完成静态投资1258.16亿元,占国家批准投资概算的93.01%。”关于每年为工程筹措资金和三峡工程建设基金的问题,复函称:“根据工作职责,这两个问题不属于我办的管理范围。建议向财政部、国家电网公司、中国长江三峡集团公司咨询。”
  
  由于三峡公司此后一直没有答复,我11月2日下午回拨申请当天和我联系的号码询问情况,要求给出书面答复。11月3日上午,中国长江三峡集团公司法律事务办公室向我传真了由一位工作人员签名的答复书,答复书称:“我们认为,中国长江三峡集团公司不是行政单位也不属于公共企事业单位,不适用《政府信息公开条例》,无义务向阁下提供上述信息。”
  
   国务院国有资产监督管理委员会、国家电网
  
  三峡公司是由国务院国有资产监管管理委员会(以下简称“国资委”)代表国务院履行出资人职责的“中央企业”。据国资委《信息公开办法》,该委员会“公开相关国资监管信息”。国资监管信息是“国资委代表国务院对其授权的国家出资企业(以下简称所出资企业)在依法履行出资人职责的过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”三峡工程建设的资金使用,当属此类信息。根据国务院三峡工程建设委员会《三峡输变电工程投资管理办法》(国三峡委发办字[2003]14号文通知)的规定,国家电网为“三峡输变电工程的项目法人”,对三峡输变电工程的建设、管理和经营承担相应的责任。国家电网在公司介绍中称,“国家电网公司成立于2002年12月29日,是经国务院同意进行国家授权投资的机构和国家控股公司的试点单位。公司名列2009年《财富》全球企业500强第15位,比2008年上升了9位,是全球最大的公用事业企业。”
  
  2010年4月26日,我向国资委就中国长江三峡集团公司在三峡工程建设上的相关资金收支信息通过传真方式提出信息公开申请。在向其提交的格式表格中,我选择的是通过传真形式获得纸质答复。根据《政府信息公开条例》,国资委最迟应在5月17日做出答复,但我一直没有收到任何回应。5月18日,我致电询问,得知答复已通过普通信件递出。此后国资委才向我传真了答复。国资委办公厅在其于5月7日做出的答复中称,“企业资金收支信息按照国家有关规定由企业自行管理。”同时我向国家电网也提出了信息公开申请,申请的内容是:输变电工程的静态投资完成情况、折算动态投资情况、以及详细用途;使用三峡工程建设基金的情况;融资方面的情况。由于我能联系到的只有国家电网的话务台,而话务台告诉我只能通过工作人员姓名才能查询到办公电话,所以我在传真了申请书以后,又办理了特快专递,以确保国家电网能收到申请书。不过自4月26日传真并快递申请书至今,我一直未收到国家电网的任何回应。
  
  行政复议及诉讼
  
  《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”知情权是《政府信息公开条例》所保障的合法权益,负有政府信息公开义务的行政机关和其它公共机构不依法向公民履行其信息公开义务,也只能通过行政复议及诉讼来寻求救济了。
  
  在上述五家机构中,三建委属于国务院议事协调机构,在目前的实践中,能否向其复议、对其提起诉讼还成问题,而关于三峡公司、国家电网这类公共企业的信息公开,虽然有《政府信息公开条例》第三十三条的规定,但一直没有“国务院有关主管部门或者机构制定”的“具体办法”。所以,前述的救济途径,我只在针对财政部、国资委的答复时使用了。
  
   财政部
  
  2009年12月28日我向财政部快递了《行政复议申请书》,就前述拒绝依法公开相关信息的答复申请行政复议。2010年1月16日我收到财政部寄发的快件,送达的《不予受理行政复议申请决定书》[财复议(2010)1号]对我的行政复议申请做出了不予受理的决定:“经审查,本机关认为:申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国政府信息公开条例》(国务院令492号)第三十三条第二款的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定,决定不予受理。”
  
  行政复议此路不通,只有行政诉讼一条路可走了。2010年1月26日,我向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼,诉请法院撤销财政部对我申请公开的相关政府信息不予提供的决定,判令财政部依法对其申请依法重新答复。
  
  《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条规定:“人民法院接到起诉状,经审查,应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的,可以提起上诉。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条规定:“人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的,应当在7日内立案;不符合起诉条件的,应当在7日内裁定不予受理。7日内不能决定是否受理的,应当先予受理;受理后经审查不符合起诉条件的,裁定驳回起诉。受诉人民法院在7日内既不立案,又不作出裁定的,起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的,应予受理;受理后可以移交或者指定下级人民法院审理,也可以自行审理。前三款规定的期限,从受诉人民法院收到起诉状之日起计算;因起诉状内容欠缺而责令原告补正的,从人民法院收到补正材料之日起计算。”
  
  尽管法律和最高法院的司法解释如此规定,但1月26日提起的行政诉讼,到4月19日才收到法院于4月14日作出的不予受理裁定。期间我曾向法院打电话查询立案审查结果,但被告知只能在立案庭向接收材料的人员当面查询。我三次去法院询问,头两次均被告知回去等结果,第三次才得到确定答复,说一周内会出结果。《北京市第一中级人民法院行政裁定书》[(2010)一中行初字第1512号]称:“经审查,本院认为,当事人向法院提起行政诉讼应当符合人民法院的受案范围,本案任星辉起诉不属于人民法院的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第(四)项、第五十八条、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第(一)项的规定,裁定如下:对任星辉的起诉,本院不予受理。”
  
  4月21日,我向北京市高级人民法院提起了上诉。7月6日,我收到北京市高级人民法院送达的《行政裁定书》[(2010)高行终字第679号],对我不服北京市第一中级人民一审裁定提出的上诉,予以驳回。北京市高级人民法院在该《行政裁定书》中称:“本院认为,当事人提起行政诉讼应当符合法律规定,任星辉的起诉,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的起诉条件。因此,原裁定不予受理正确,应予以维持。依照《中国人民共和国行政诉讼法》第四十一条、第六十一条第(一)项的规定,裁定如下:驳回上诉,维持一审裁定。”
  
   国资委
  
  7月9日,我向国资委就其信息公开答复提出原级行政复议,要求国资委撤销原答复,依法公开相关信息。后来我接到国资委工作人员电话,告诉我国资委无行政复议机关资格,不能受理行政复议,并称他们在以前的案例中曾致函国务院法制办询问,也被告知其无权受理行政复议。我要求出具书面说明,但被拒绝。
  
  国资委在目前的行政机关序列中是“国务院直属特设机构”,在国资监管上行使行政职权,亦负有相关的信息公开义务,却无权受理行政复议,不知何故。
  
  小结
  
  可以说,自孙中山先生在《建国方略•实业计划》中首倡兴建三峡工程以来,内忧外患、民族存亡的危机关头也好,“时间开始了”以后勒紧裤腰带的困窘时期也罢,不同主义的政府、不同时期的政治家,都对这项“高峡出平湖”的蓝图青睐有加。不过,无论这种情有独钟是出于发展实业的畅想——“于是水深十尺之航路,下起汉口,上达重庆,可得而致。而内地直通水路运输,可自重庆北走直达北京,南走直达广东,乃至全国通航之港无不可达。由此之道,则在中华西部商业中心,运输之费当可减至百分之十也。其所以益人民者何等巨大,而其鼓舞商业何等有力耶!”“象扬子江上游的水力,更是很大,有人考察由宜昌道万县一带的水力,可以发生三千余万匹马力的电力,象这样大的电力,比现在各国所发生的电力都要大得多;不但是可以供给全国火车、电车和各种工厂之用,并且可以用来制造大宗的肥料。”——还是根治水患的焦灼,乃至力争世界之最的荣誉,都应该保持这个工程的公共性,而不能使其成为公众晓不得也问不得的禁脔。
  
  行政公开作为行政法治的基本原则,知情权作为一种公民权利,已为我国学界认同并倡导多年。《政府信息公开条例》的付诸实施,无疑使该原则有了全国范围内的运作程序,知情权也因此在一定程度有了国家意义上的具体制度保障。依该“条例”,“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”、“需要社会公众广泛知晓或者参与的”政府信息行政机关应主动公开。又依该“条例”,涉及“财政预算、决算报告”、“重大建设项目的批准和实施情况”的政府信息,县级以上行政机关应予重点公开。长江三峡工程由人大议决,以国家财政拨款为主支持兴建,普通公民更是以电力附加的方式,和这项的工程有了切身的关联。如此,和三峡工程建设相关的政府信息,则属于相关方面应主动且重点公开的信息之列。
  
  与长江三峡工程建设资金的收支密切相关的几家机构,在工程建设中未及时披露详实的收支信息,鉴于我国的法治发展历程,尚情有可原。但在工程扫尾,政府信息公开有了具体的制度保障后,不主动履行公开详细收支信息的义务,“向人民交底”之外,还在公民个体申请公开时,依然拒不公开,又岂止是遗憾一词所能概括的。对财政部答复中的“并无直接关联”一语,用“悍然”来形容当不为过。
  
  不过,把所有的责任都归结给这些行政机关和公共企业,显然也与事实不符。如果对当事人而言,没有什么有效的纠错和救济途径,那在和行政机关打交道时,只能盲人瞎马,碰碰运气了。公权所系,当然不是掷骰子。这也就是我们为什么需要行政法律救济程序,特别是行政诉讼的原因。然而,法院在我寻求救济时的表现,又岂止是消极。如果说不予受理、甚至败诉尚在想象之中的话,法定7天的立案审查延宕将近3个月确实出乎我的意料——当然,这在我们的语境下也解释得通。不过,我也许该庆幸自己最终还是拿到了法院的裁定,因为有人在信息公开之诉中拿到的是让人跌破眼镜的“退件通知”。
  
  《政府信息公开条例》生效以来,我国在政务公开方面确实取得了相当的进展,这应该是人们都认同、也乐见的。不过,这些进展还远远不够。我当然不否认政府需要一个过程来适应,事实上,相关规定也为行政机关提供了这样的缓冲地带,例如《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》(国办发[2008]36号)第十二条即规定“在条例正式施行后,如一段时间内出现大量申请公开政府信息的情况,行政机关难以按照条例规定期限答复的,要及时向申请人说明并尽快答复。”以财政部的答复为例,放着这个规定不用,却非得要申请人补充《政府信息公开条例》并未要求提供、其《政务公开规定》也没有为其授权索取的其他资料,并且连个补充材料的书面通知都拒绝出具,着实让人对其水准不敢恭维。确实不是申请者过于急切,给了我们“为人民服务”的行政机关不可承受的压力,而是行政机关在法外设定门槛,加重申请人的义务,阻击信息公开的诉求,复又不拿《政府信息公开条例》当干粮。而以“宪法法律”至上的法院,不仅消极过头,更是忙到了家。试问,如此一来,待到行政机关跑马圈地、围墙搭设完毕,还如何渐进发展?上升到全国人大的立法又何如?况且,《政府信息公开条例》第三十七条公共企事业单位信息公开“参照本条例执行,具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定”迄今没有多少下文。
  
  三峡建设资金的信息公开至今无甚进展,为工程建设贡献一半以上资金的三峡工程建设基金却已华丽转身:据财政部、国家发展改革委、水利部联合印发的《国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法》(财综[2009]90号),三峡工程建设基金从2010年1月1日起停征,三峡工程建设基金停征后的电价空间,被用以设立国家重大水利工程建设基金,征收期限为2010年1月1日至2019年12月31日。官方当初承诺的待工程竣工后取消三峡工程建设基金,就这样被实现了?
  
  1993年6月14日发布的《国务院办公厅关于筹集三峡工程建设基金的通知》中说,“三峡工程是一项造福子孙后代的跨世纪工程,需要全国人民的大力支援。”而财政部如今需要向一个具备《政府信息公开条例》及其《政务公开规定》并未要求具有的资质的申请人来公开三峡建设资金的收支明细,以电力附加支持工程建设十几年的其他人,至少可以去为自己是否也和这些信息“并无直接关联”找个官方答案。 


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